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政策导向
2016年中国军民融合发展形势展望
发布时间: 2016-12-13 | 信息来源:临沂军民融合发展促进会| 访问量:884

2015年,习近平总书记把实施军民融合发展战略摆在了更加突出的位置,军队、政府相关部门对此高度重视、主动作为,军民口企事业单位积极响应、加快落实,社会各界密切关注、紧密配合,在军地各方力量推动下,军民融合各项工作取得了积极进展和良好成效。展望2016年,国家和地方军民融合深度发展“十三五”规划将相继面世,军民融合工作重点和方向将进一步聚焦,融合形式将进一步丰富,融合范围将进一步拓展,融合层次将进一步提升,整体推进步伐呈现加速态势。

? 一、对2016年形势的基本判断

(一)“十三五”规划逐步清晰,开启军地协力谱写军民融合深度发展大文章的新时代

2015年,军队、政府相关机构及有关企事业单位和社会组织以习近平总书记关于军民融合发展的一系列重要论述为根本遵循,多措并举,努力推进军民融合深度发展。预计2016年,军地各方上下联动、齐心协力推进军民融合深度发展的大格局将趋于形成。

? 军队、政府相关机构主动作为,多手段统筹经济建设和国防建设。政策规划引导方面,总装备部颁布了《中国人民解放军装备承制单位资格审查管理规定》、《装备采购合同履行监督工作管理暂行规定》等,引导和鼓励优势民营企业参与军品研制生产;工信部发布了《军民融合深度发展2015专项行动实施方案》,国防科工局印发了《2015年国防科工局军民融合专项行动计划》,分别对全年推动军民融合发展的重点任务及分工进行部署;国防科工局和总装备部联合公布了新版《武器装备科研生产许可目录》,许可条目较2005年版减少约2/3,营造了鼓励竞争的制度环境。服务平台建设方面,全军武器装备采购信息网和国家军民融合公共服务平台上线运行,为加强军地信息交互、促进军地有效对接发挥了积极作用。展示对接方面,军地组织军民融合领域大型展览和专业领域展览多次,如第四届军民融合发展论坛、国防科技工业军民融合发展成果展、2015年中国国际卫星应用展览会等。组织培训方面,工信部有关部门分别在广东深圳、上海、河南鹤壁、江苏苏州等地开展“民参军”政策法规培训,推动民口单位参与国防建设。预计2016年,军民融合相关政策法规体系将不断完善;服务平台将持续优化,展示对接活动将密集开展。

? 企事业单位加快跟进落实步伐,不断创新军民融合方式。军工集团运用“互联网+”思维,积极打造产业互联网服务平台,促进军民资源共享和协同创新。如中国航天科工集团搭建了“互联网+智能制造”服务平台——航天云网,致力于资源共享和能力协同;中国航空工业集团创建了中航联创平台——爱创客,致力于促进中航工业内外资源的互联互通、军民融合、协同创新。基于爱创客平台,中航发动机控股有限公司与中航航空电子有限公司合作打造“互联网+发动机”研发与制造的新模式。预计2016年,各大军工集团层面的“十三五”规划将定稿,促进军用技术转民用、军民资源共享、军民协同创新等将作为践行国家军民融合发展战略的一项重点任务得到重视,融合形式将进一步丰富。

? 社会各界密切关注、紧密配合,促进军民融合深度发展。我国首部全面研究军民融合发展的专业性期刊——《军民融合》杂志出版发行,致力于为“形成全要素、多领域、高效益军民融合深度发展格局”这一目标的实现提供理论支撑和交流平台。专门服务于军民融合的社会组织不断涌现,如镇江新区成立华东地区首家以军民融合为特色的产业联盟,厦门市军民融合相关企业自发成立“军民融合产业协会”等。此外,各大舆论媒体密切关注军民融合发展最新动态,对相关重大事项进行跟踪报道,充分发挥了良好的宣传推动作用。预计2016年,社会各界将紧跟国家推进步伐,提高服务质量,充分发挥对接平台、跟踪宣传等作用,推动军民融合发展战略的实施。

(二)在行业政策、社会需求等有利因素推动下,新兴领域有望率先实现军民深度融合

?2015年,随着航天、航空、电子信息等军民结合产业相关政策的出台,卫星应用、通用航空和商业航空、网络安全和信息化等新兴领域军民融合发展呈现加速态势。预计2016年,在相关政策密集扶持和社会需求日益扩大的共同影响下,新兴领域军民融合有望迎来快速发展期。

?卫星应用。随着国家对卫星通信、卫星导航、卫星遥感等的需求越来越广,产业发展形势持续向好,应用范围不断拓展。卫星通信应用方面,全年预计发射6颗中、大容量的通信广播卫星;卫星电视直播用户现已突破3000万,已形成固定通信广播和数据中继等卫星通信技术综合服务体系。卫星导航应用方面,北斗导航卫星总数增至19枚,由区域运行进入全球组网布局阶段;导航应用示范覆盖10余个省市、多个行业领域。卫星遥感应用方面,截至10月,21个省级行政区域建立了高分辨率对地观测系统省级数据与应用中心;在轨运行的高分一号和高分二号累计分发数据约337万景,覆盖1100家单位、18个行业领域,在经济建设和国防建设多个领域得到了广泛应用。10月,“吉林一号”商业卫星发射,标志着我国卫星遥感应用商业化发展迈出了重要一步。预计2016年,在国家民用空间基础设施中长期发展规划(20152025年)和《高分辨率对地观测系统重大专项卫星遥感数据管理暂行办法》等政策引导下,高分四号、高分三号及北斗导航卫星等一系列卫星将陆续发射,卫星技术将越来越广泛地应用于经济、社会、科技和国防建设的各个领域,我国商业航天也有望实现快速、有序、健康发展。

? 通用航空和商业航空。通用航空作为军民融合的重点领域,得到社会各界的持续关注,全年产业发展取得了一定成效。机场建设方面,我国目前共有70个通用机场和329个临时起降点。7月民航局与空军联合下发了《关于加强空军军民合用机场保障工作的管理意见》,为推进军民合用机场保障与管理提供了政策依据。产业发展方面,中国航空工业集团、北京汽车工业集团等公司积极布局通航产业。各地通航产业园区已从2010年的28个增至140余个,通航企业200多家,通航产业发展的基础已基本具备。部分机构预计,未来十年我国通航市场需求或超万亿元,年均增速约30%;社会需求转向多样化和个性化,投资需求转向新业态。商业航空领域,我国自主研制的C919大型客机顺利总装下线,为实现首飞奠定了坚实基础。预计2016年,随着通航产业相关政策文件的研究出台,通航产业将进入新一轮的快速发展期,各地将积极延伸产业链条,规划建设一批通用机场;通航企业将围绕需求不断探索商业运营模式、提升企业核心竞争力。C919大型客机将陆续在国内外极端气象与自然环境下进行试飞。

? 网络安全和信息化。“棱镜门”事件之后,信息安全愈发受到国家重视。我国信息安全产业发展持续向好,网络安全法正在加紧制定;上半年,信息安全板块上市公司整体收入增速达43.3%,净利润增速达254.4%,远超PC行业平均水平;服务器产业在走过了跟随、压制后,迈入超越、领先的发展期;高性能芯片也陆续问世,国产化替代水平逐步深入。随着新军事变革和新一轮科技革命的深入推进,信息化渐成武器装备发展的新引擎。2015年,网络安全和信息化领域的军民融合相关政策已出台,重大任务分工也已明确。预计2016年,网络安全和信息化军民融合深度发展在军地主管部门的协力推动下,各项任务将按计划节点逐步落实。

(三)受国内外创新形势影响,我国军民协同创新和成果双向转化或将有实质性改观

? 2015年,美国、日本等发达国家积极引入民间力量助推国防技术创新,我国国防科技协同创新作为创新驱动发展战略的重要组成部分也受到持续关注。预计2016年,军民协同创新相关的理论研究将深入开展,针对性政策也将陆续出台,军民两用技术创新和成果双向转化将有望迈上新台阶。

? 发达国家国防工业管理机构积极寻求外部创新。2015年,美国国防部先后发布国防创新倡议、更佳购买力3.0指令等,鼓励利用商业领域的创新技术,有效维持长期军事技术优势。美国防部在硅谷创建了国防创新实验单元,以求将国防科技创新融入到硅谷的创新生态系统,有效提高国防工业系统从高科技企业获取创新前沿技术的能力和速度。美国国家航空航天局(NASA)实施“新兴NASA”倡议项目,为新兴企业提供免费获得NASA专利技术许可的机会,加速技术商业化应用。日本防卫省今年加速“军学共同研究”,正式支持高校从事军用技术研发活动,已批准了9个来自高等院校的国防研究与发展项目意见书,并进行资金支持。预计2016年,发达国家国防工业管理机构将持续加强与工业界和学术界的互动交流,推动协同创新,对我国国防科技创新具有一定的借鉴和启示意义。

? 我国军民协同创新和成果转化受到高度重视。3月,发布的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》,明确要求“统筹推进军民融合创新”。8月,审议通过的《中华人民共和国科技成果转化法》,新增“国家建立有效的军民科技成果相互转化体系,完善国防科技协同创新体制机制”的内容。9月,出台的《深化科技体制改革实施方案》将“军民科技融合深度发展”列为主要目标之一;发布的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》提出“促进军民融合发展”。上述政策充分体现了国家对促进军民协同创新和相关科技成果转化的关切。除此之外,首批国防科技工业知识产权转化目录、《军用技术推广专项成果汇编》、2015年度《民参军技术与产品推荐目录》和《军用技术转民用推广目录》发布,有利推动了军民用技术成果双向转移。预计2016年,军地有关部门将研究出台一系列军民协同创新知识产权相关政策,国防科技创新和军民用技术双向转化或将取得较大进展。

(四)伴随我国国企改革顶层设计方案的推出,军工企事业单位改革或将实现新突破

? 20158月,中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》,明确了推进国有企业股份制改革的总体要求,为下一步国企改革的方向与路径定调。9月,国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,提出了国有企业发展混合所有制经济的一系列要求和实施措施,针对军工行业,界定了国有独资和绝对控股的范围。11月,国务院又出台了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》,该意见是《关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件,明确了改革和完善国有资产管理体制的总体要求和主要措施等。我国国企改革顶层设计方案已逐渐明确。在国防领域,我国军工集团改革的道路还有很长,可作为的空间也很广。截至20156月,我国军工集团公司资产证券化率约42%,与国外军工企业70%80%的水平相比,证券化潜力还有很大。

? 预计2016年,在国企改革顶层方案的指导下,以及国防科工局、总装备部等逐步放宽管制的背景下,各大军工集团公司的改革方案将相继确定,并按步骤稳步推动军品总装类资产进入上市公司,科研院所改制上市的大幕也将拉开,为实现集团公司整体上市创造条件。

? 二、需要关注的几个问题

(一)国防和军队改革充斥诸多不确定性

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出:“到2020年,基本完成国防和军队改革目标任务”。国防和军队改革将进入实质性启动阶段,但同时也要认识到,国防和军队改革是一项系统工程,涉及面广、资金投入大、无固定模式可循,其艰巨程度和敏感程度巨大。特别是在总体改革方案尚未公开的情况下,军民融合工作的推进将充满诸多不确定性。领导管理体制和联合作战指挥体制如何调整、相关主体的利益关系能否按照改革方案顺利调整、相关政策制度能否及时跟进、军队体制编制改革能否如期完成等都值得关注,每一项改革都是牵一发而动全身,直接或间接地影响着军民融合工作的宏观统筹和深入开展。

(二)军民融合顶层统筹与协调不够

? 虽然我国军地之间的联系不断加强,但军地“两张皮”的问题依然存在,国家层面军民融合协调管理体制仍尚未理顺,导致在推进军民融合过程中问题重重。一是军队、政府、军工集团等军地有关部门对军民融合发展的认识程度、推进力度有所差别,使得军民融合工作“碎片化”,难以形成合力。二是受各相关推进主体职能范围、利益结构、工作任务等影响,部分部门和单位更多从自身利益出发考量军民融合,在跨部门、跨领域、跨行业的项目统筹协调上难度较大,直接影响工作推进。三是多部门分头负责,常常导致大量项目重复建设、资源难以聚合等问题。四是牵头部门的不明确或缺失,使得军地对接效率低下。部分地方和园区反映,在与军方和国家有关职能部门进行对接时,有的有多个牵头部门,有的没有明确牵头部门,导致对接工作难以有效开展,甚至不了了之,影响了先进民用技术及时进入国防系统。

(三)军民融合政策制度体系尚不完善

??整体而言,我国军民融合相关的法律法规制度建设滞后,法律效力不够、政策覆盖面窄、相关配套政策缺失等问题依旧存在,难以有效保障和支撑军民融合工作的顺利开展。一是在国家层面,缺乏顶层规范军民融合发展的法律。目前所出台的政策多以“意见”、“办法”等为主,缺乏法律效力,权威性、综合性不够。二是在法规层面,缺乏系统的衔接协调。国家有关部委、军队有关单位、地方政府等在推进军民融合法规建设过程中,缺乏充分的沟通交流,致使部分法规出台后,操作过程中常常出现相互冲突的现象,无法落地实施。三是在政策层面,部分政策存在责权利不清晰,如军民协同创新知识产权相关政策;部分政策存在不公平、操作性和适用性不强等问题,如军品免税、军工固定资产投资相关政策;部分政策更新滞后,如军民通用标准、国防科技成果解密相关政策,这些问题直接影响了军民融合的深度和广度。

(四)军民协同创新体制机制难题犹在

? 体制机制仍是当前制约军民协同创新体系形成的主要因素。相互封闭的两大科研系统造成大量科技资源不能被共享,致使研究能力和技术成果的很大浪费。一是我国现行的科技管理体制存在军民分割、多头管理的现象,军民协同创新具体由哪个机构来统筹协调尚无定论。二是军、民口科技主管部门之间自谋其政得多,倾向在自己系统内布置科研任务、分配科研经费,造成大量科研资源浪费。如国家高技术研究发展计划(863计划)设立之初便分为军民两块,但该计划中信息技术领域相当一部分的科研项目是军民重叠的,由于缺乏对军民两用性技术规划计划的协调,致使大量科研项目重复建设。三是缺乏军用技术向民用领域转移的激励机制和考核监督机制。军技民用主要是自发行为,尚未成为军工单位的法定职责,技术转移的外在约束和内在动力不足,目前仍以内部转化为主。四是民用技术向国防转移的关键环节缺乏系统有效的支持。民技军用主要停留在产品采购阶段,对成果转化环节的激励支持手段缺乏,特别是民营企业在推进民技军用过程中,往往需要进行检测认证、二次开发等,这些过程主要依靠企业自身投资,政府激励较少。

? 三、应采取的对策建议

(一)完善军民融合管理体制机制

? 一是尽快建立国家统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系。包括建立国家军民融合领导机构和各省(自治区、直辖市)军民融合领导机构,明确界定相关职责范围,实现军民融合归口管理,同时理顺新设机构与军民结合寓军于民武器装备科研生产协调小组等军队和政府已有的协调机构之间的关系。二是尽快推动形成国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系。在军民融合发展领导管理体制明确的基础上,建立高效的工作机制。既要强化国家主体责任,也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。既要从产品供给端发力,更要从军方需求端发力,适度扩大需求信息发布范围,实现军方“所需”与地方“所能”的有效对接。

(二)健全军民融合政策制度体系

?一是按照十八届四中和五中全会的要求,加快推进军民融合立法。既要推进国家层面规范促进军民融合发展的立法进程,也要积极推进原子能法、航天法等国防科技工业具体领域相关立法工作。二是着力解决法规不协调、不一致等问题。在推进军民融合法规建设过程中,加强军地各方的协调沟通,避免相关条文出现冲突。同时,对已有法规制度进行定期梳理,针对相互矛盾的内容及时修订,针对缺失的内容及时填补。三是尽快完善相关配套政策。研究出台国防知识产权权利归属和利益分配、国防技术成果定密解密、军民资源共享、军品税收、军工固定资产投资、军民通用标准等相关政策,提高政策的科学性、可操作性和激励性。通过建立健全系统完备、衔接配套、适用管用、有效激励的政策制度体系,有效引导和规范保障军民融合深度发展。

(三)加强军民资源的优化配置

? 一是推进军民科研资源共享。军地相关部门联合制定国家重点实验室与国防科技重点实验室,设施国家重大科技基础设施与军工重大试验开放共享的相关管理办法。对于新建的国防科技重点实验室和风洞、电子试验场、跑车场等军民通用性的重大试验设施,鼓励开展军工和民口联合论证申请并共建设施设备。在确保科研生产能力完成内部任务,以及进度可控、保密得当的前提下,鼓励企业共线生产军品、民品。二是推进军民信息资源开放共享。鼓励军地探索线上线下多渠道的信息对接方式。从国家层面规范网络服务平台信息交互标准和共享接口,保障信息顺畅传输。鼓励各地编制发布相关的《军用技术转民用推广目录》和《民参军技术与产品推荐目录》等,并充分依托社会组织进行后续的推广应用。三是及时出台促进军民资源开放共享的激励措施,鼓励有偿开放相关资源。通过加强资源的军工系统内部统筹和军民统筹,提高资源利用率。

(四)优化军民协同创新和技术转移体系

? 一是完善军民协同创新管理体系。抓住国防和军队改革的有利契机,优化军口和民口科技管理体制,明确统筹协调军民协同创新的组织机构。二是建立军民协同创新的长效机制。鼓励建立包括军、政、产、学、研在内的产业技术创新联盟,推动跨行业跨领域的协同创新。以国家强基、强军两大工程以及国防重点项目等为牵引,引导并支持军民口企业、科研院所、高等院校等多方力量从预研阶段即参与到项目之中,增加民间力量参与国家重大项目的深度。三是围绕军民融合新兴领域,开展军民协同创新示范推广。按照十八届五中全会要求,在海洋、太空、网络空间等新兴领域推出一批重大项目和重大举措,打造形成一批军民融合创新示范区。四是探索军民用技术成果转移转化的新模式。借鉴美国NASA经验,推动军工单位探索使用专利技术许可“后付费”模式,加速军用高技术向民用领域转化。借鉴美国国防部经验,协调军方在中关村等军民融合科技创新示范基地探索设立定点联络机构,促进民用先进技术及时进入国防领域。

(来源:赛迪智库,作者:工业和信息化部赛迪研究院 军民融合形势分析课题组)

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